El derecho a la vivienda, asociado a la idea de nivel de vida adecuado, está definido como un derecho humano en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Por lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 11 del PIDESC, los Estados Partes “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”. Reconocido de este modo, el derecho humano a una vivienda adecuada tiene una importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales.
El derecho a la vivienda también está reconocido en las disposiciones de diversos instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, como por ejemplo aquellos que definen los derechos para determinadas poblaciones: personas refugiadas, mujeres, niños, niñas y adolescentes, trabajadores en general y trabajadores migratorios, personas con discapacidad, pueblos indígenas, personas que se encuentran en zonas de guerra o conflicto armado. En estos instrumentos se comenzaron a delinear aspectos vinculados a la protección, promoción y no discriminación en cuanto al acceso a la vivienda, el derecho a no ser desplazado de un territorio, y a la protección en caso de no poder evitarse dicho desplazamiento, así como la prohibición de la injerencia en la vida privada (definiéndose como espacio el domicilio), aspecto que se encontraba de forma general en el PIDESC y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
A nivel interamericano, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre reconoce al derecho a la vivienda en un marco de derecho a la preservación de la salud. Al igual que en el sistema universal, es un derecho que luego se encuentra desarrollado en los instrumentos destinados a la protección de poblaciones específicas.
La Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) brinda el marco para definir una vivienda adecuada y la Observación General 7 atiende específicamente la protección de los derechos de las personas frente a los Desalojos forzosos.
De conformidad con lo establecido en la Observación General 4 del Comité DESC, el derecho a una vivienda adecuada incluye las siguientes dimensiones:
La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler, la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que carezcan de esa protección, para lo cual deben consultar a las personas y grupos afectados.
Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no comprometa la satisfacción de necesidades básicas, ni la realización de otros derechos humanos. Los Estados deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados deberían crear subsidios de vivienda para quienes no pueden costearse una, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a esta necesidad. Asimismo, se debería proteger a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. A su vez, en las sociedades en las que los materiales naturales constituyen los principales materiales de construcción de vivienda, los Estados deberían adoptar medidas para garantizar su disponibilidad.
Una vivienda adecuada debe ser habitable, ofreciendo espacio adecuado a sus ocupantes y protección del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas; de riesgos estructurales; y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité DESC exhorta a los Estados a que apliquen los Principios de Higiene de la Vivienda elaborados por la Organización Mundial de la Salud (OMS), que a partir de análisis epidemiológicos consideran a la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades.
La vivienda adecuada debe ser asequible. Debe concederse un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda priorizando a los grupos más vulnerables. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.
La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de cuidados y educación para niñas, niños y adolescentes, y otros servicios sociales. Esto es particularmente importante en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros de los traslados entre las residencias y los lugares de trabajo pueden imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud.
La manera en que se construye la vivienda, los materiales utilizados y las políticas en las que se apoyan, deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de las personas. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda.
La información e indicadores de estructura normativa refieren a la adopción de instrumentos legales y a la existencia de los mecanismos institucionales necesarios para la promoción y la protección de los derechos humanos. Principalmente se vinculan a la ratificación de la normativa internacional, a la adecuación de la normativa nacional al derecho internacional ratificado, así como a la existencia de mecanismos institucionales responsables de la promoción, protección y cumplimiento de los derechos humanos.
| Instrumento | Artículos | Año | |||
| Constitución de la República | 7, 8, 24, 32, 45, 72, 332 | 1967 | |||
| Instrumento / Ley | Descripción | Año | |||
| 5.343 | Carta Orgánica del Banco Hipotecario del Uruguay. | 1915 | |||
| 13.640 | Creación del Fondo para la erradicación de la vivienda rural insalubre (MEVIR). | 1967 | |||
| 13.728 | Plan Nacional de Viviendas. | 1968 | |||
| 14.219 | Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos. | 1974 | |||
| 16.112 | Creación del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. | 1990 | |||
| 18.125 | Modificación a la carta orgánica del Banco Hipotecario del Uruguay. Creación Agencia Nacional de Vivienda. | 2007 | |||
| 18.308 | Ordenamiento territorial y desarrollo sostenible. | 2008 | |||
| 18.340 | Modificación de disposiciones referidas a la administración de viviendas para jubilados y pensionistas. | 2008 | |||
| 18.407 | Ley de Cooperativas. Regulación, constitución, organización y funcionamiento. | 2008 | |||
| 18.795 | Ley de Declaración de Interés Nacional de las Mejoras de las Condiciones de Acceso a la Vivienda de Interés Social. | 2011 | |||
| 18.829 | Ley Plan de Emergencia Socio-Habitacional Juntos. | 2011 | |||
| 19.525 | Aprobación de las directrices nacionales de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible. | 2017 | |||
| 19.661 | Modificación de las normas de desalojos colectivos y del régimen de prescripciones adquisitivas quinquenales. | 2018 | |||
| 19.676 | Inmuebles urbanos vacíos y degradados. | 2018 | |||
| 19.837 | Modificación Ley de Cooperativas 18.407 contemplando equidad y situaciones de violencia doméstica y de género. | 2019 | |||
| 19.889 | Ley de Urgente Consideración – Creación de MA, MVOT, DINISU. | 2020 | |||
El organismo rector en materia de vivienda es el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT). Su actual denominación fue dada por la Ley 19.889 de Urgente Consideración aprobada en el año 2020, tras la creación del Ministerio de Ambiente (MA) como organismo independiente, dependencia que anteriormente formaba parte del entonces denominado Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). El MVOT encabeza el Sistema Público de Vivienda (SPV), creado en el año 2005, el cual reúne al conjunto de instituciones públicas encargadas de aplicar las políticas habitacionales, administrar los recursos y evaluar su implementación. El SPV está integrado por el MVOT; la Agencia Nacional de Vivienda (ANV); el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU); el Banco de Previsión Social (BPS); el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB); el Movimiento ProErradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR); y el Plan Nacional de Integración Socio-Habitacional Juntos (Plan Juntos)
En el año 1990, con la creación del MVOTMA, existió un rediseño de la política y la institucionalidad en materia de vivienda. El BHU, una institución fundada en 1892, pasó a atender principalmente la demanda de los sectores sociales de ingresos medios y altos, mientras que la población de ingresos bajos pasó a ser atendida por programas ministeriales, como el MEVIR y el Programa de Integración de los Asentamientos Irregulares (PIAI). Actualmente, ambos proyectos se encuentran funcionando dentro de la órbita del MVOT como Proyectos de Mejoramiento Barrial (PMB).
A partir de 2005, se configuró una nueva estructura institucional que culminó en el año 2007 con la creación de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), cuyo rol consiste en ejecutar programas de construcción específicos, gestionar la cartera de créditos de mayor riesgo (anteriormente perteneciente al BHU) y promover la creación de instrumentos financieros para el acceso a la vivienda. A partir de 2010, la ANV se dedica al diseño de políticas de mejora al acceso a la vivienda mediante la promoción de cooperativas y la inversión privada.
El MEVIR, por su parte, es una persona pública de derecho privado, creada en 1967 con el objetivo de erradicar la vivienda insalubre del asalariado rural. El funcionamiento de MEVIR es financiado a través del Fondo Nacional de Vivienda (FNV) instrumentado por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, partidas del presupuesto nacional, donaciones y legados.
El Plan Nacional de Integración Socio-Habitacional Juntos fue creado en el año 2010 por Decreto del Poder Ejecutivo 171/2010 y posteriormente por Ley 18.829 del 2010 que declara la emergencia socio habitacional de la población en situación de pobreza extrema. Es un programa de carácter integral que trabaja con familias en situación de vulnerabilidad social y precariedad habitacional. Actualmente, está incluido en la órbita del MVOT.
Por último, en el año 2020, mediante la Ley de Urgente Consideración 19.889, se creó la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana que es incorporada al SPV con el objetivo de coordinar la acción conjunta del Plan Nacional de Integración Socio Habitacional – Juntos, el Programa de Mejoramiento de Barrios y el Plan Nacional de Relocalización.
Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Agencia Nacional de Vivienda (ANV)
Banco Hipotecario del Uruguay (BHU)
Banco de Previsión Social (BPS)
Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB)
Movimiento Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR)
Plan Nacional de Integración Socio-Habitacional Juntos (Plan Juntos)
La información e indicadores de políticas públicas y esfuerzo económico reflejan los esfuerzos que realiza el Estado para transformar sus compromisos en materia de derechos humanos en los resultados deseados. En la clasificación internacional suelen denominarse como indicadores de proceso.
La normativa internacional de los derechos humanos establece que los Estados deberán respetar el principio de progresividad en la instrumentación de acciones estatales que avancen en su universalización, así como adoptar medidas concretas de manera inmediata. Por tanto, los avances normativos y el fortalecimiento institucional, deben traducirse en el diseño de políticas públicas, de planes y programas concretos. En esta sección se describen sintéticamente el repertorio de las principales políticas públicas implementadas por el Estado uruguayo en materia a la vivienda.
Breve Descripción: El objetivo estratégico del Plan Quinquenal 2020-2024 es promover el acceso y permanencia en la vivienda de los sectores de ingresos medios, medios – bajos y más vulnerables de la población, a través de diferentes programas que contemplen la heterogeneidad de los hogares destinatarios, en el marco del desarrollo de ciudades accesibles, sostenibles y sustentables, mediante una gestión eficaz y eficiente.
Enlace: Plan Quinquenal de Vivienda 2020-2024
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Breve descripción:
Enlace:
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Breve descripción: Entre las acciones establecidas en el plan se proyectan préstamos, subsidios para mejora, refacción y/o ampliación de viviendas (Convenios con Intendencias), soluciones de mejora habitacional de hogares en extrema vulnerabilidad a través del Plan Juntos, soluciones de refacción o puestas a punto en Viviendas Banco de Previsión Social (BPS) y Reparaciones de viviendas en pequeñas localidades a través de MEVIR.
Enlace:
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Breve descripción: La acción principal en este aspecto es el otorgamiento de garantías de alquiler. Una proporción de estas tendrá además de la garantía un subsidio de alquiler. En esta línea se encuentran, por ejemplo, los subsidios de alquiler para pasivos del Banco de Previsión Social (BPS).
Enlace:
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Breve descripción: Se incluye la atención a Hogares Beneficiarios a través de la regularización de asentamientos e intervenciones en zonas precarizadas.
Enlace: Programa Mejoramiento de Barrios
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Breve descripción: Se trata de la regulación de viviendas de viejos complejos del MVOT y la escritura de actuales promesas de compraventa.
Enlace:
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Las políticas públicas de vivienda definidas en el Plan Quinquenal establecen estándares de calidad de la prestación en base a lo definido en la Ley 13.728 de 1968 y contemplan el ámbito de competencia y la órbita estatal encargada de la provisión.
Breve descripción: La Ley 14.219 de 1974 regula los alquileres desde la etapa dictatorial y es la normativa responsable de la liberalización del mercado inmobiliario. La fijación de precios de alquileres se regula mediante oferta y demanda y no hay monitoreo estatal de los alquileres. No obstante, el reajuste en el valor del alquiler se hace en base a la Unidad Reajustable de Alquileres (URA), siempre que esta no supere la inflación del período, en cuyo caso se toma dicho indicador para el reajuste. En el año 2020, la Ley 19.889 de Urgente Consideración, Capítulo II – Régimen de arrendamiento sin garantía, flexibilizó el acceso a alquileres sin garantía, aunque también los desalojos en caso de falta de pago.
Enlace:
Fuente: Elaboración propia a partir de IMPO.
Breve descripción: La situación de calle es una problemática atendida por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) en coordinación con otras instituciones en lo que llama Plan Nacional de Contingencia para personas en situación de calle durante el invierno, y que incluye: refugios nocturnos, centros de 24 horas, Cuidados, Centros para Mujeres con Niños, Niñas y Adolescentes, hogares del programa Viviendas con Apoyo y de contingencia covid-19, y paradores nocturnos en coordinación con la sociedad civil.
Enlace:
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Breve descripción: El Plan Quinquenal de Vivienda 2020-2024 refiere al concepto de Mínimo Habitacional y para definirlo cita las disposiciones de la Ley 13.728 Plan Nacional de Vivienda donde se presentan una serie de dimensiones para medir calidad de la vivienda:
Enlace: Plan Quinquenal de Vivienda 2020-2024
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT)
Breve descripción: De acuerdo al artículo 18 de la Ley 13.728, Plan Nacional de Vivienda, hay por lo menos tres factores a tener en cuenta en la adecuación de los servicios domiciliarios: agua, saneamiento y energía eléctrica.
Enlace: Plan Nacional de Vivienda (1968)
Fuente: Elaboración propia a partir de IMPO.
La normativa internacional y nacional de derechos humanos establece la obligación de progresividad, no regresividad y de uso del máximo de recursos disponibles. Si bien la forma de medición de estas obligaciones desde el plano estrictamente económico no es sencilla, parece razonable asumir que la evolución del gasto público debe evitar regresiones y a su vez, dado que la universalidad aún no está garantizada, en tendencia, debería aumentar. Así, el gasto público permite aproximarse al esfuerzo económico que realiza el Estado para cumplir con sus compromisos en materia de derechos humanos.
El gasto público es la inversión de recursos financieros que realiza el Estado para cumplir con sus funciones esenciales, tales como ofrecer a sus ciudadanos ciertos bienes y servicios públicos. Para medir el esfuerzo económico que realiza el Estado, se presentan aquí cuatro indicadores: prioridad macroeconómica, prioridad fiscal, prioridad en el gasto público social y gasto público per cápita. En conjunto, estos indicadores reflejan la incidencia del gasto en las políticas públicas destinadas a garantizar el derecho a la vivienda.
La prioridad macroeconómica mide el porcentaje que representa el gasto público en vivienda en relación al Producto Interno Bruto (PIB). Este indicador permite observar la relevancia del gasto en términos del producto generado por el país, es decir, en relación a la dimensión de la economía del país.
La prioridad fiscal mide el peso del gasto público en vivienda en relación al gasto público total. El indicador refleja la prioridad asignada a la vivienda en relación a la dimensión del gasto total del Estado.
El gasto público social da cuenta del esfuerzo que realiza un Estado por lograr un mayor bienestar social. Este indicador mide el peso del gasto en vivienda en relación al total del gasto público social, por lo que permite aproximarse a la prioridad asignada a la vivienda dentro del gasto público social.
El gasto público per cápita es una medida del esfuerzo que realiza el Estado para otorgar mayor bienestar a la población, asumiendo el supuesto de que el gasto se distribuye por igual entre todos los habitantes. Este indicador permite dimensionar el gasto per cápita en vivienda.
Los indicadores de resultados miden los logros individuales y colectivos que reflejan el estado de disfrute de los derechos humanos por parte de la población. Son indicadores de realización efectiva del derecho y pretenden acercarse a la evaluación de los resultados de los esfuerzos del Estado para cumplir con los compromisos asumidos.
Los derechos humanos son inherentes a todas las personas en virtud de su condición humana y son por definición universales, inalienables, indivisibles e interdependientes. Los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, son por definición multidimensionales. Teniendo presente las dificultades que para la medición se derivan del carácter interdependiente y multidimensional de los derechos humanos, en esta sección se presentan indicadores de resultados con el objetivo de reflejar las brechas de realización efectiva.
En relación a los derechos, visibilizar las brechas persigue el objetivo de identificar cuánto resta para cumplir el objetivo de no dejar a nadie atrás en la realización efectiva de los derechos.
Cada indicador está acompañado de un texto sintético e ilustrativo que tiene el objetivo de visibilizar el vínculo entre el indicador de resultado, los esfuerzos y los compromisos asumidos por el Estado.
En la Consulta Interactiva puede accederse a todos los indicadores de la base de datos del Mirador DESCA.
Según la Observación General 4 del Comité DESC, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad sobre la tenencia de la vivienda, que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.
En Uruguay, los propietarios de la vivienda y el terreno en que residen, los inquilinos o arrendatarios, los miembros de cooperativas de vivienda, así como algunos ocupantes con permiso del Banco de Previsión Social (BPS) poseen estas garantías de protección. Se considera tenencia insegura de la vivienda a las siguientes situaciones: (a) ser propietario de la vivienda, pero no del terreno en que está construida; (b) ser ocupantes sin permiso del propietario o del BPS; y (c) ser ocupantes en relación de dependencia con el propietario.
El porcentaje de personas que residen en hogares con tenencia insegura representa la proporción de la población con su derecho a la seguridad jurídica de la vivienda vulnerado.
Según la Observación General n°4 del Comité DESC, los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deben ser de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. La imposibilidad de cubrir el costo de una canasta básica de bienes y servicios por parte de un hogar supone la vulneración de derechos por parte de sus integrantes. Si el pago del costo de alquiler o hipoteca inhabilita el abastecimiento de esta canasta, los derechos de sus miembros se encuentran vulnerados.
El porcentaje de personas que residen en hogares con ingreso insuficiente al pagar su alquiler o hipoteca representa una proporción de personas que no poseen un gasto de vivienda soportable.
Según la Observación General n°4 del Comité DESC, una vivienda adecuada debe poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. El hacinamiento – alta densidad ocupacional de la vivienda – supone importantes problemas de salubridad para los integrantes de un hogar.
El porcentaje de personas que residen en viviendas con hacinamiento da cuenta de una proporción de personas que no residen en viviendas habitables.
Según la Observación General 4 del Comité DESC, la vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. A la vez, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
Los asentamientos irregulares – agrupamientos de vivienda en terrenos públicos o privados, construidos sin autorización del propietario en condiciones formalmente irregulares, sin respetar la normativa urbanística – carecen de todos o algunos servicios de infraestructura urbana básica y pueden suponer dificultades de acceso a servicios sociales para sus habitantes.
El porcentaje de personas que residen en asentamientos representa una proporción de personas que no acceden a una vivienda adecuada.
