El Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión determina que “Toda persona sometida a cualquier forma de detención o prisión será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano” (Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 43/173 del 9 de diciembre de 1988). Las personas privadas de libertad tienen una restricción importante a su libertad ambulatoria establecida por una resolución judicial, pero no debe olvidarse que sus otros derechos no deberían suspenderse ni restringirse. La compleja realidad de la vida de las personas privadas de libertad requiere de una regulación que garantice la realización y efectivo ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución y en las normas internacionales que Uruguay soberanamente ha ratificado.
En 1955 el Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente aprobó las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos. En 1976 entra en vigor el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos (PIDCP) que regula la privación de libertad y, en particular, la vigilancia para la prevención de eventuales abusos por parte del Estado sobre las personas privadas de libertad. En cuanto a los DESCA, el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), establece que los Estados deben tomar medidas efectivas hasta el máximo de los recursos de que dispongan para realizar plenamente el derecho de todas las personas, sin ningún tipo de discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
En 1990 se aprueban las Reglas mínimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de libertad, conocidas como las Reglas de Tokio. En ese documento -surgido en parte por la preocupación por el aumento de la población privada de libertad y las vulneraciones que eso supone-, se recuerda que la restricción de la libertad solo se justifica por la preservación de la seguridad pública, la prevención del delito, la justa retribución y la disuasión, pero que no debe olvidarse que el fin último es la reinserción de las personas a la sociedad. Las alternativas a la privación de libertad están planteadas antes, durante y después del juicio. Posterior a la sentencia, como alternativa a la prisión se proponen permisos y centros de transición, liberación con fines laborales y educativos, libertad condicional, remisión e indulto.
En 2010 se aprueban las Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes, conocidas como Reglas de Bangkok, que establece reglas para los centros de detención destinados a la reclusión de mujeres. En este documento se recuerda que muchos establecimientos penitenciarios existentes en el mundo fueron concebidos principalmente para personas de sexo masculino, y que las mujeres privadas de libertad son un grupo vulnerable que tiene necesidades y requisitos específicos; además, al dictar sentencia o decidir medidas previas al juicio respecto de una mujer embarazada o de una persona que sea la fuente primaria o única de cuidados de niños, niñas o adolescentes, se debería dar preferencia a medidas no privativas de la libertad, de ser posible y apropiado, e imponer condenas que supongan privación de la libertad cuando se trate de delitos graves o violentos.
En la 70º Sesión de la Asamblea General de Naciones Unidas el 15 de diciembre de 2015 son aprobadas las Reglas de Mandela, primer documento actualizado sobre normativas relacionadas a las personas privadas de libertad. En este documento se establece que el Estado es responsable de que las personas privadas de libertad sean tratadas con respeto; no sean sometidas a torturas ni malos tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes; velando por su seguridad personal como también de las visitas y de toda aquella persona vinculada a la institución.
La información e indicadores de estructura normativa refieren a la adopción de instrumentos legales y a la existencia de los mecanismos institucionales necesarios para la promoción y la protección de los derechos humanos. Principalmente se vinculan a la ratificación de la normativa internacional, a la adecuación de la normativa nacional al derecho internacional ratificado, así como a la existencia de mecanismos institucionales responsables de la promoción, protección y cumplimiento de los derechos humanos.
| Instrumento | Artículos | Año | |||
| Constitución de la República | 7, 15, 16, 26, 53, 54, 80, 136, 332 | 1967 |
| Instrumento / Ley | Descripción | Año |
| 3.238 | Abolición de la pena de muerte | 1907 |
| 9.155 | Código Penal | 1933 |
| 10.165 | Creación de Cuerpo de Guardias Penitenciarios | 1942 |
| Decreto-Ley 14.470 | Normas sobre Reclusion Carcelaria y Personal Penitenciario | 1975 |
| 15.743 | Régimen excepcional de Libertad anticipada y provisional | 1985 |
| 17.684 | Ley de creacion del Comisionado Parlamentario | 2003 |
| 17.897 | Ley de Humanizacion y Modernizacion del Sistema Carcelario. Libertad Provisional y Anticipada | 2005 |
| 18.315 | Ley de Procedimiento Policial | 2008 |
| 18.719 | Creación Instituto Nacional de Rehabilitación | 2010 |
| Decreto Nº180/10 | Creación Oficina de Servicio de Libertad Asistida | 2010 |
| Decreto 253/2013 | Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados | 2013 |
| 19.293 | Código del Proceso Penal | 2014 |
| 19.315 | Ley Orgánica Policial (Procedimiento Policial) | 2015 |
| 19.355 | Creación Dirección Nacional del Apoyo al Liberado (Dinali) | 2015 |
| 19.529 | Ley de Salud Mental | 2017 |
| 19.889 | Ley de Urgente Consideración (artículos 56, 84 a 94) | 2020 |
| 19.924 | Ley de Presupuesto (artículos 53, 66, 73 a 96, 136) | 2020 |
El organismo encargado de la gestión de la privación de libertad es el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), organismo creado en la órbita del Ministerio del Interior en el año 2010 mediante la Ley de presupuesto 18.719. Sus cometidos son la organización y gestión de las instituciones penitenciarias, la rehabilitación de los procesados y los penados y la administración de las medidas sustitutivas a la privación de libertad.
La población privada de libertad en Uruguay ha aumentado considerablemente en las últimas décadas. En términos de políticas públicas para el sistema carcelario debe existir una coherencia entre la política criminal y la carcelaria a fin de superar los grandes déficits que viene registrando sistemáticamente el Uruguay en esta materia en cuanto al respeto y ejercicio de derechos humanos de las personas privadas de libertad.
Desde hace varios años la realidad penitenciaria en el Uruguay ha merecido distintas observaciones desde los organismos de protección internacional de los derechos humanos, que le indican a Uruguay lo imprescindible de realizar reformas que vayan en consonancia con el respeto a la dignidad de las personas privadas de libertad. En 2009, Manfred Nowak, Relator Especial sobre la tortura o penas crueles, inhumanos o degradantes expresó la necesidad de una reforma global del sistema de justicia penal en Uruguay. En 2013, el Informe del Relator Especial sobre la tortura o penas crueles, inhumanos o degradantes Juan E. Méndez manifiesta la necesidad de afrontar el problema también con reformas institucionales y legislativas que ataquen las causas imperantes del hacinamiento, como ser el abuso de la prisión preventiva, la falta de utilización de medidas alternativas a la prisión, y el aumento exponencial de la cantidad de población reclusa. En 2014, las observaciones finales realizadas por el Comité contra la Tortura que examinó el 3er. Informe periódico del Uruguay establecen que el Estado debe velar por que se atiendan las necesidades básicas de las personas privadas de libertad de conformidad con las Reglas mínimas para el tratamiento de las personas privadas de libertad.
Además, para la concreción de una política criminal y carcelaria acorde con los derechos humanos también resulta conveniente contar con dispositivos prácticos para lograr la intervención de la sociedad civil como desarrollo del principio democrático basado en los pilares de la transparencia (mayor visibilidad de las cárceles) participación y colaboración. La nueva normativa procesal penal vigente en el Uruguay (Ley 19.293) tiende, entre otros aspectos, a evitar el abuso de la prisión preventiva y disponer de normas más ajustadas al debido proceso legal dentro de un sistema fundamentalmente acusatorio que brinde mayores garantías al justiciable. Este proceso de reforma penitenciario se realizó con la asesoría de la figura del Comisionado Parlamentario creada por la Ley 17.684. Sin embargo, hasta el momento, Uruguay no cuenta con una norma que regule el sistema penitenciario y su organización, cometidos y derechos de las personas privadas de libertad. La Ley 18.998 de 2020, en su artículo 87 designa al Grupo de trabajo Estratégico Nacional de Reforma del Sistema Penitenciario con el fin de elaborarlo para su consideración.
El hacinamiento y las condiciones de vida de un importante número de personas privadas de libertad en Uruguay vulnera el artículo 10.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establece “Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”.
Fue creado por la Ley 18.719 como un servicio descentralizado en la órbita del Ministerio del Interior. Es el organismo rector de las políticas penitenciarias en todo el país. La creación del INR supuso desafectar al personal policial que intervenía en la represión del delito y que, a su vez, realizaba tareas de custodia en la ejecución de las medidas de privación de libertad. Para eso se estableció la incorporación de operadores penitenciarios civiles que trabajan en la gestión de cárceles.
La Ley de urgente consideración 19.889 en sus artículos 88, 89, 91, 92, 93 y 94 crea el Consejo de Política Criminal y Penitenciaria como órgano honorario asesor colegiado, integrado por tres representantes del Ministerio del Interior, uno del Ministerio de Educación y Cultura, uno de la Fiscala General de la Nación y uno del Poder Judicial. Tiene por objeto el diseño, planificación, coordinación, el monitoreo y la evaluación de la política criminal y penitenciaria a nivel nacional.
Las instituciones educativas formales están presentes desde hace muchos años en el sistema penitenciario. Siempre se han articulado las distintas actividades educativas con la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República (UDELAR). A esto hay que sumarle aquellas actividades no formales impartidas por ONG, iglesias, y otras instituciones privadas. El MEC tiene la función de: articular con las instituciones educativas que intervienen en los establecimientos de reclusión (ANEP y UDELAR), coordinar con el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), brindar formación docente permanente y construir una comunidad educativa desde los diferentes actores de educación formal y no formal, así como de los responsables penitenciarios en cada establecimiento, propiciando el trabajo conjunto.
En la órbita de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) en coordinación con el Ministerio del Interior (MI), en 2009 se crea el programa para la atención integral de la salud de las personas privadas de libertad, considerándose primer nivel de atención en los centros donde el servicio está inserto. Está dirigido a las personas privadas de libertad, niños, niñas y adolescentes conviviendo con sus madres en establecimientos de reclusión, personal policial de los establecimientos y visitas. Se brindan los siguientes servicios: atención en Salud Mental, farmacia, atención odontológica y prótesis dental, emergencias y urgencias, Pediatría, Medicina General y Ginecología.
Enlace: Sistema de Atención Integral de Salud – Personas Privadas de Libertad (SAI-PPL) (ASSE)
El Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario fue creado por Ley 17.684, con el cometido principal de asesorar al Poder Legislativo en su función de control del cumplimiento de la normativa supranacional, constitucional, legal y reglamentaria, referida a la situación de las personas privadas de libertad por decisión judicial. También compete al Comisionado Parlamentario la supervisión de la actividad de los organismos encargados de la administración de los establecimientos carcelarios y de la reinserción social del recluso o liberado.
El Comisionado Parlamentario está legalmente facultado para:
a) Promover el respeto de los derechos de todas las personas sometidas a un procedimiento judicial del que se derive su privación de libertad.
b) Solicitar información a las autoridades penitenciarias respecto de las condiciones de vida de los reclusos.
c) Formular recomendaciones a las autoridades penitenciarias. Tales recomendaciones no son obligatorias pero, en caso de no aplicarlas, sus destinatarios deben explicar al Comisionado -por escrito, en plazo perentorio y bajo apercibimiento de responsabilidad por la omisión- las razones que les asisten para no plegarse a las sugerencias.
d) Recibir quejas y denuncias sobre violaciones de los derechos de los reclusos.
e) Realizar inspecciones a los establecimientos penitenciarios.
f) Preparar y promover los estudios e informes que considere convenientes para el mejor desempeño de sus funciones.
g) Pedir informes a organismos públicos, abogados defensores, organizaciones de asistencia y otras análogas, con fines de asesoramiento y promoción.
h) Rendir anualmente un informe ante la Asamblea General.
i) Interponer recursos de amparo o habeas corpus, en interponer denuncias penales.
j) Cooperar con entidades que promuevan el respeto de los derechos humanos.
Cualquier queja dirigida al Comisionado Parlamentario debe ser presentada por escrito fundado, con la firma del interesado o de su defensor. El trámite es gratuito y de carácter confidencial.
El mandato del Comisionado es por cinco años, pudiendo ser reelecto por una vez. El desarrollo de la función es incompatible con cualquier otra actividad pública o privada, salvo el ejercicio de la docencia.
Enlace: Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario
Nota: Se excluye a la Policía Nacional, la Fiscalía y el Poder Judicial, si bien son claves en el proceso previo a la privación de libertad. Tampoco se incluyen las instituciones responsables de la gestión de las medidas para los y las adolescentes en conflicto con la ley penal, que son abordadas en la sección Niñas, niños y adolescentes.
Breve descripción: La Ley 19.996 de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal del Ejercicio 2020 en los artículos 73 a 96 crea el Plan de Dignidad Laboral para Personas Privadas de Libertad con la finalidad de fomentar el trabajo a través de emprendimientos productivos dentro de las unidades penitenciarias. El plan está dirigido a tres puntos del sistema penitenciario: edilicio, educativo/laboral, salud e inclusión.
Enlace: Plan Dignidad Carcelaria (2020-2025)
Fuente: Ministerio del Interior
Los indicadores de resultados miden los logros individuales y colectivos que reflejan el estado de disfrute de los derechos humanos por parte de la población. Son indicadores de realización efectiva del derecho y pretenden acercarse a la evaluación de los resultados de los esfuerzos del Estado para cumplir con los compromisos asumidos.
Los derechos humanos son inherentes a todas las personas en virtud de su condición humana y son por definición universales, inalienables, indivisibles e interdependientes. Los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, son por definición multidimensionales. Teniendo presente las dificultades que para la medición se derivan del carácter interdependiente y multidimensional de los derechos humanos, en esta sección se presentan indicadores de resultados con el objetivo de reflejar las brechas de realización efectiva.
En relación a los grupos poblacionales, visibilizar las brechas persigue el objetivo identificar brechas específicas de derechos de cada grupo y brechas comparativas en relación a otros grupos poblacionales y a la población total.
En la Consulta Interactiva puede accederse a todos los indicadores de la base de datos del Mirador DESCA.
Observaciones: Los datos de 2016 corresponden al mes de octubre. Los datos de 2017 corresponden al promedio del tercer trimestre. Los datos de 2018 corresponden al promedio de marzo a diciembre. Los datos de 2019 corresponden al promedio de marzo a noviembre. Los datos de 2020 corresponden al mes de diciembre. Los datos de 2021 corresponden al mes de noviembre.
Observaciones: Los datos de 2016 corresponden al mes de noviembre. Los datos de 2017 corresponden al promedio de los meses de enero, agosto y diciembre. Los datos de 2019 corresponden al promedio de los meses de enero a noviembre. Los datos de 2021 corresponden al promedio de los meses de enero a noviembre.
Observaciones: Los datos de 2015 corresponden al promedio mayo – diciembre.Para los años 2018 y 2019 desde el CPP se corrigieron las cifras para mejorar la comparabilidad bajo el concepto de plaza habilitada. La corrección refiere a las nuevas plazas de la PPP. En los informes 2018 y 2019 se utilizó la cifra total de lugares nuevos (1960), pero lo cierto es que se fue poblando muy lentamente en la medida en que la unidad se fue dotando gradualmente de personal para hacerla operativa. Se estima un poblamiento de 2/3 de las plazas habilitadas en cada mes, hasta junio de 2019. A partir de Julio de 2019 se toma la capacidad máxima 1860, más las 100 del Centro de Ingreso. El informe 2020 del CPP se hizo en base a la cifra 10.241 que era la revisión de las nuevas autoridades del ministerio de ese entonces. En el 2021 se hizo una nueva revisión que la corrige. Teniendo en cuenta que no hubo cierres ni nuevas plazas que justifiquen un cambio tan abrupto, una posible alternativa es estimar una cifra intermedia entre 2019 y 2021.
